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De acuerdo con el reporte mundial de desarrollo, Making Services Work for Poor People (Banco Mundial, 2004), “la educación básica debe ser juzgada por su producción de aprendizaje de calidad y distribuida con equidad”. Pero, a pesar del progreso constante en esta última condición, desde 2000 las evaluaciones estudiantiles nacionales e internacionales reflejan la falta de oportunidades en aprendizaje de alta calidad.
Si bien la primaria tiene cobertura casi universal, la matrícula en secundaria se elevó a más de 72% y los avances, en términos de acceso y eficiencia, se han concentrado en las poblaciones más marginadas (rurales, pobres, y/o indígenas), los estudiantes no han adquirido competencias mínimas en habilidades básicas. Esta insuficiencia se aplica a todos los tipos de escuela y comunidad.
El Programa para la Evaluación Estudiantil Internacional (PISA) de 2003 informa en su página web que 52% de los estudiantes de 15 años apenas pudieron completar “las tareas de lectura más sencillas” (la cuarta parte ni siquiera pudo con este nivel) y 38,1% no logró llevar a cabo “procedimientos rutinarios” en matemáticas. Sólo 19,1% y 8,2% de los estudiantes de países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) tuvieron un des empeño tan bajo. La insuficiencia del sistema de educación básica contribuye a la baja matrícula en educación superior.
La implicación del rezago en acceso y calidad es que la inversión educativa ofrece la posibilidad de rendimientos particularmente elevados conforme México aumenta su competitividad global en los mercados de mayor cono- cimiento y valor agregado. La eficiencia en el gasto por educación básica es una de las políticas más importantes para combatir la pobreza, pero será clave reconocer que los crecientes esfuerzos para mejorar la calidad de este nivel de educación enfrentan un nuevo conjunto de retos.
Aumentar el acceso mediante la ampliación de recursos (nuevos complejos, insumos fundamentales) es atractivo para todos: los niños sin oportunidades de educación pueden asistir a la escuela, el gobierno hace una inversión social apreciada por los padres de familia y los maestros sindicalizados gozan de más amplias oportunidades de empleo. En cambio, las reformas institucionales generan de manera efectiva los incentivos y las capacidades para transformar las inversiones en resultados de aprendizaje. Sin embargo, los intereses de los inversionistas se han diversificado porque tales inversiones se caracterizan por la incertidumbre y los largos horizontes temporales. Por ende, sin ningún beneficio político o fiscal en el corto plazo, el gobierno enfrenta costos potencialmente elevados y la confirmación de que la deficiente educación básica debilita el sistema.
LOGRAR EL ACCESO A LA EDUCACIÓN INICIAL Y BÁSICA
El compromiso de México para incrementar el acceso a la educación básica ha generado un programa ambicioso y logros importantes. En 2001 el gobierno amplió la definición de la educación básica obligatoria para incluir preescolar. Reconociendo la importancia de la preparación escolar, los programas compensatorios se dirigen a niños de edad 0 a 14 años. El énfasis en la educación inicial, además de la básica, prepara a los nuevos padres para crear un ambiente que apoye el desarrollo del niño antes de la escolarización formal y, paralelamente, fortalezca las bases de todos los niveles de educación básica.
El gobierno mexicano ha imple- mentado programas que fomentan la oferta y la demanda educativa para combatir los rezagos concentrados entre los menos favorecidos. El programa Oportunidades ha provoca- do una mejora notable en la tasa de inscripción y eficiencia terminal en educación básica; es de resaltar que el innovador vínculo educación-salud básica ha reforzado este efecto. Para aumentar el acceso educativo, el Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE) ha invertido en recursos escolares y en la capacidad institucional. Estas acciones son fundamenta- les para mitigar las desproporciones en calidad educativa que surgen de factores socioeconómicos y la falta de aportaciones críticas en las es- cuelas de comunidades marginales, en particular las indígenas. Todavía persisten brechas educativas, pero la participación y las calificaciones en la educación bilingüe han mejorado notablemente, tal como lo refleja la baja inequidad en las calificaciones del PISA.
Aunque entre los mexicanos más jóvenes ha crecido visiblemente la tasa de graduación en educación básica, alrededor de 52% de la población adulta (32,5 millones de personas) carece de educación secundaria. Al mejorar las habilidades de esta población disminuirá la pobreza a corto y largo plazo; además, al aumentar la demanda por estos obreros e incrementar el acceso efectivo a la información, se fomentará la participación ciudadana.
Los actuales programas de capacitación y educación adulta no utilizan información disponible sobre el mercado laboral. Otro problema es la baja participación de obreros con poca educación: sería importante promover un enfoque más fuerte en las habilidades1 básicas para servir a este segmento.
Además de incrementar recursos, las reformas deben plantear estándares y reglamentos consistentes, mejorar la transparencia de los talleres de capa- citación y asegurar la coherencia de un sistema nacional de calidad que aumente la credibilidad del programa.
Fortalecer la competitividad mejorando el aprendizaje
Los factores socioeconómicos desempeñan un papel fundamental en los resultados educativos; afortunadamente, muchas políticas pueden mitigar estos factores. El tema común en estas reformas de calidad es el fortalecimiento de la rendición de cuentas. Este objetivo depende de la disponibilidad de información de alta calidad sobre metas y desempeño, la participación activa de los tomadores de decisiones y la capacidad de gestión de las instituciones relevantes para mejorar el diálogo democrático, la implementación y el intercambio de experiencias. Aunque muchas universidades ofrecen educación de baja calidad, debido a las bajas tasas de matrícula persistentes, reducir la desigualdad en acceso a la educación superior es un primer paso para elevar el nivel de la competitividad económica de México.
Es importante notar que las in- versiones en tecnología no han producido beneficios consistentes y han resultado mucho más caras que otras inversiones eficaces. La tasa de gasto público en educación en México, incrementada drásticamente de 3,7% del PIB en 1990 a 5,7% en 2005, se considera elevada en la perspectiva internacional. Es poco probable que México aumente sustancialmente el nivel absoluto del gasto educativo sin elevar el bajo ingreso público. Por eso, la eficiencia en el gasto público es de suma importancia: los incentivos institucionales débiles o confusos deben ser motivo de atención prioritaria para la educación de calidad.
Monitoreo y evaluación
Las evaluaciones del sistema no son una panacea y la simple recolección de datos no será eficaz. No obstante, las evaluaciones bien implementadas son una herramienta poderosa para identificar y apoyar las intervenciones exitosas. Consensar los resultados deseados y la medición del progreso permite integrar la evaluación en una política estratégica y coherente. Sólo cuando esté claro cómo funciona un programa y cuáles son sus resultados será posible establecer un proceso de rendición de cuentas para manejar efectivamente los escasos recursos. Fortalecer la rendición de cuentas requiere de procesos complementarios: monitoreo que asegure la implementación correcta de los programas y evaluación de resultados para verificar su aportación a las metas estratégicas. Por ejemplo, un modelo de aprendizaje a distancia, la telesecundaria, aumentó la participación en la educación secundaria, pero una evaluación posterior demostró la baja calidad del aprendizaje. También será importante asegurar que la cultura de evaluación se extienda a los estados, especialmente por la diversidad regional del país. La investigación sugiere que los estudiantes se desempeñan mejor cuando los estados complementan las valoraciones nacionales con sus propias estimaciones y dispersan ampliamente los resultados para efectos de políticas. Además, muchos de estos sistemas no son costosos: en el examen de evaluación estatal, el estado de Aguascalientes gasta sólo 10 dólares por cada estudiante y, en el examen nacional, el costo es de seis dólares. 2 La transparencia es necesaria para sostener programas exitosos e impulsa a los padres de familia y al resto de la comunidad a involucrarse en el diálogo sobre educación.
Autonomía escolar
Los programas de autonomía escolar ofrecen una vía directa para implicar a las comunidades. Como en otras iniciativas de descentralización, teóricamente los actores locales saben más de sus necesidades escolares; por eso, mediante una rendición de cuentas democrática, la participación y la supervisión de la comunidad mejora la provisión de servicios. La autonomía moviliza recursos locales y promueve la participación de los padres, lo cual facilita que el debate político vaya más allá de las preocupaciones tradicionales de los maestros sindicalizados: salarios y aumento del empleo. Así, la autonomía puede estimular la innovación y los logros locales se pueden extender.
La provisión anual de fondos comunitarios por el CONAFE ha sido exitosa: las asociaciones de padres de familia aprenden gestión financiera y planeamiento educativo estratégico para mejorar su inversión de los fondos sin interferir con las responsabilidades magisteriales en las aulas. Se es- pera que tales programas produzcan sinergias con otros esquemas compensatorios. El Programa Escuelas de Calidad (PEC), parecido al de CONAFE, da más recursos a las comunidades. No obstante, la falta de información sobre los gastos y el desempeño estudiantil ha sido uno de los problemas de implementación. Como ocurre en todos los planteamientos de descentralización, este proceso puede ser la parte más difícil.
Relaciones entre sindicatos y gobierno
En México, todos los maestros de escuelas públicas pertenecen a una asociación, generalmente al poderoso Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), el más grande de América Latina. Es fundamental que el gobierno utilice una relación de cooperación con este organismo para fomentar consenso. El Banco Mundial concluye que “aunque los sindicatos no [iniciarán] o apoyarán inicialmente movimientos de reforma para mejorar la calidad de la educación, son aliados importantes para aumentar el apoyo a las iniciativas estatales”.3 Recordemos que el conflicto daña grave- mente el desempeño estudiantil. Aun- que la combinación de sueldos altos y pocos conflictos sería ideal, los ajustes al salario son caros y no garantizan mejores relaciones. Además, debido a que, comparado con el 65-80% de la OCDE, más de 90% del presupuesto educativo ya se dedica a costos de personal, México cuenta con pocos recursos para la inversión educativa.
Los sistemas de evaluación educativa son una seria fuente de conflicto. El artículo “Sentidos de la evaluación y opiniones de los docentes”, de Emilio Tenti Fanfani, publicado en el número especial de az, puso de manifiesto las actitudes ambivalentes entre los maestros mexicanos respecto al pago por desempeño y las evaluaciones en general. Es posible que, debido a la naturaleza subjetiva de las evaluaciones, los maestros se muestren escépticos ante la precisión de éstas. En efecto, las evaluaciones pueden resultar contraproducentes si no hay consenso sobre los fines y los indicadores educativos. Además, los docentes no tienen control sobre varios de los factores que afectan el desempeño de sus alumnos. Para ser efectivas, las reformas institucionales deben, por lo menos, recompensar de manera creíble las competencias y el desempeño de los maestros. La Carrera Magisterial es un experimento que vincula el desarrollo profesional y el desempeño estudiantil al salario magisterial, pero el que en 15 años no haya producido resultados demuestra lo difícil que es diseñar reformas para alinear apropiadamente los incentivos para mejorar el aprendizaje.
Educación superior
El Banco Mundial calcula que el rezago en la matrícula universitaria de 1998 (21%, comparado con 31% en países con un ingreso nacional similar) representó un costo anual a México de 1% del PIB. Los principales obstáculos para incrementar el acceso a la educación universitaria de calidad son: falta de preparación para cumplir los requisitos de admisión, costo de muchas instituciones no-gubernamentales de buena calidad y dificultad para ajustarse al ambiente y las expectativas necesarias para mantenerse en la universidad. Estos impedimentos son de especial relevancia para los estudiantes de familias de ingresos bajos, que siguen excluidos de los recursos educativos concentrados de manera privilegiada en la educación superior.
Mejorar la preparación de quienes ingresan a la universidad exige mejorar a largo plazo la calidad de la educación básica y media superior. México ya ha tenido éxito al incrementar la disponibilidad de créditos estudian- tiles, que pasaron de 8 000 a 47 600 entre 1998 y 2006, por fortalecer agencias públicas de crédito y crear otra por asociación pública-privada.
En el caso de los estudiantes pobres, los retos principales han sido la falta de capital y experiencia con créditos formales. Aunque se ha incrementado el número de estudiantes que ingresan a universidades de calidad, el costo y poca disponibilidad de créditos mantienen baja la matrícula: únicamente 2% tiene acceso.
El Programa Nacional de Becas para la Educación Superior es un proyecto reciente que intenta coordinar los paquetes de becas y créditos a nivel individual. Se complementa en la educación media superior y superior con una iniciativa de apoyo académico y social para estudiantes talentosos de bajos recursos y/o de origen indígena. Los mayores desafíos para el programa son consolidar la gestión de asistencia financiera a nivel nacional y disminuir costos.
Mirando hacia el futuro
México está extendiendo el marco educativo para crear oportunidades para todos y, al mismo tiempo, fortalecer la calidad del sistema para mejorar di- chas coyunturas. Esta tarea es difícil, pero los esfuerzos actuales para mejorar la calidad, especialmente de la educación básica, sólo producirán un modesto crecimiento. El reto a largo plazo es ensamblar estas ganancias fragmentadas en un sistema descentralizado e integrar también la política educativa con otras iniciativas para la competitividad económica. De esta manera, México puede aumentar el nivel de conocimiento para que éste sea el motor del desarrollo, acelerando el crecimiento y aliviando las inequidades de ingreso y habilidades.
Con un sistema sólido de rendición de cuentas, una política educativa flexible puede reforzar la gestión de programas de alto potencial, como el PEC, e identificar la ineficacia de los recursos en programas como la telesecundaria. Una mayor capacidad institucional también facilita la identificación y ampliación de innovaciones locales, así como la aplicación de experiencias internacionales. Para sumar la relevancia de la educación a la economía moderna, la agenda incluirá una mejor integración de tecnología en el aula. Fomentar la confianza entre el gobierno y los sindicatos pue- de catalizar una reestructuración de responsabilidades, como la reducción del papel sindical en la distribución de puestos docentes para enfocarse en las calificaciones y el desempeño por encima de la antigüedad. Los logros en la educación básica podrán sentar bases para renovar la educación media superior, que actualmente no es obligatoria, pero será más importante ante una elevada tasa de graduación a nivel básico, una población escolar de mayor edad y los esfuerzos por incrementar el acceso a la universidad. Un reto particular será el de incorporar a la mayoría de los estudiantes de este nivel que a su vez son trabajadores.
La participación del sector privado en la educación superior, al igual que en la básica, puede contribuir a la elección y la innovación. Asociaciones a nivel universitario pueden mejorar la información disponible sobre las habilidades requeridas por el mercado laboral. Al exigir mejores sistemas de evaluación y fortalecer los procedimientos de acreditación de las universidades privadas, se lograría la disponibilidad de alternativas de buena calidad fuera del sistema público que opera más allá de su capacidad.
Aunque los rezagos educativos en México presentan un impedimento grave para el desarrollo nacional, el país progresa e impulsa la visión de la educación como el fundamento del desarrollo. A partir de la democrática rendición de cuentas, la dedicación política a programas de utilidad comprobada puede superar los retos originados por el tamaño, la diversidad, y la desigualdad de México.
1 Germán Alvarez-Mendiola. “Lifelong Learning Policies in Mexico: context, challenges and comparisons”. En: Compare, Vol. 36 No. 3, septiembre, 2006, pp. 395, 392.
2 Alvarez, Moreno, and Patrinos. Institutional Effects as Determinants of Learning Outcomes. World Bank. Enero, 2007, pp. 10, 14.
3 Ibid. p. 16.
