Por A quince años de la federalización y descentralización de la educación básica y normal de México, necesitamos discutir más sobre lo que las entidades federativas pueden hacer para enfrentar los problemas de calidad y equidad de la educación, que sobre lo que el gobierno federal quiso hacer. Esta capacidad de acción educativa de las entidades federativas ha sido planteada parcialmente como capacidad de innovación y como la capacidad institucional de gestión educativa. La evaluación integral e institucional puede contribuir al fortalecimiento de las capacidades de gestión educativa de los estados y a mejorar la calidad de la educación básica nacional.
Los distintos matices en el estudio de los problemas de gestión de educación básica, desde las entidades federativas y su entorno social, no son triviales. En esos matices encontramos distintas concepciones de gestión, de intervención y de innovación educativa, junto con las herramientas tradicionales de la gestión y política pública de planeación, dirección y evaluación. Sería importante que esto surgiera a partir de juzgar la contribución que cada entidad hace a partir de su capacidad autónoma de gestión institucional, porque de otra manera seguiremos entrampados en controlar la educación y con los mismos resultados que, por ejemplo, en la educación indígena, que terminan siendo los más bajos del país y no atinamos a ofrecer soluciones, ni mayor autoridad para que los sistemas estatales de educación hagan sus propias contribuciones.
Partir de la capacidad autónoma de gestión institucional desde los estados es un enfoque que vale la pena incluir en la agenda de gestión y evaluación educativa de las entidades federativas, pues no se encuentra debatido de manera precisa, o se ha dejado a la concepción y visión de la política educativa federal. Esta última, aun con la intención descentralizadora —recordemos aquella idea de hacer a la escuela
el centro de la política educativa federal, o lo que señala el Programa Nacional de Educación 2001-2006, que considera imprescindible “el fortalecimiento de las capacidades estatales y regionales de atención a escuelas e instituciones” (SEP, 2001: 55). A pesar de estas buenas intenciones, y sus correspondientes objetivos, estrategias y metas, las capacidades estatales de gestión educativa no se construyen sin la participación protagónica de las propias entidades federativas, por supuesto, de sus propios actores y de sus estructuras de organización.
El estudio de esta capacidad de construcción autónoma de gestión educativa no ha sido realmente abordado como problema. Se han hecho descripciones y evaluaciones so- bre la forma en que “las condiciones materiales, técnicas y políticas de cada entidad posibilitan la apropiación crítica de la propia realidad educativa estatal” (Fierro y Tapia, 1999: 137-242). También se ha señalado, después de una evaluación nacional del ANMEB desde la experiencia de los estados (Bonifacio Barba, 2000: 312), la necesidad que tienen las entidades federativas de asumir la responsabilidad de mejorar la capacidad de los gobiernos para atender la educación, y hacerlo con mayor autonomía, para lo cual se requiere de:
• Legislar federalmente en ese sentido.
• Profesionalizar un cuerpo administrativo independiente del escalafón sindical.
• Establecer un nuevo compromiso con el SNTE y con todos los trabajadores de la acción educativa, así como capacitarlos en planeación y administración educativa.
• Diseñar planes de gobierno en los que los programas de desarrollo de la educación sean “prioritarios” (Ibidem).
• Evaluar el desarrollo educativo de los estados no en función del ANMEB, sino de los proyectos estatales de desarrollo económico y social.
• Apoyar la evaluación y el fortalecimiento de los sistemas educativos dentro de su propia capacidad de investigación, dando mayor atención a la reforma de las instituciones y los currículos de formación y actualización de los maestros en coherencia con el desarrollo de los organismos educativos y el conjunto de exigencias y significados del proceso de estatalización” (Barba, 2000: 312-313).
La innovación es un fenómeno de la gestión escolar con tres categorías relevantes: pedagógica, política y administrativa
En realidad, esta última propuesta alude ampliamente a una serie de capacidades de gestión estatal de la educación, pero de manera institucionalizada. Es importante destacar esto porque el concepto de innovación ofrecido por Fierro y Tapia (1999: 152), pone mayor énfasis en las prácticas de los actores que en la parte institucional:
Innovar supone[…] la capacidad de analizar crítica- mente la propia práctica, en los contextos específicos de desempeño y junto con los demás actores con quienes se comparte dicha plataforma institucional, para definir […] mecanismos capaces de ajustar, modificar, crear o consolidar procesos, actividades y relaciones conducentes al logro de mejores resultados educativos que se expresen en competencias adquiridas por parte de los alumnos.
Estos autores señalan, además, que la innovación es un fenómeno de la gestión escolar con tres categorías re- levantes de análisis: pedagógica, política y administrativa; que el proceso de innovación se inserta dentro del sistema educativo —desde sus jerarquías de decisión hasta la vida cotidiana de la escuela— y que puede analizarse a partir de cuatro ciclos de la innovación: incubación, diseño, implantación, adopción o rechazo. Estos autores, sin embargo, han señalado que podría construirse un marco más complejo para este propósito.
Otros especialistas han señalado algunos otros elementos, en torno a la capacidad de gestión, que pueden ser útiles para futuras investigaciones o intervenciones (Martinic y Pardo, 2003; Grindle, 2003). El gran peso de las estructuras centrales, proporcional al proceso de gestión centralizada que vivimos en México por tantas décadas, hizo que en la investigación nos concentráramos en el estudio de estas estructuras centrales y en sus obstáculos. Aunque, sin duda, necesitamos entender la oposición al cambio, también es necesario estudiar las oportunidades de negociación y la transformación de la misma propuesta de reforma para construir una coalición de apoyo (Grindle, 2003). Grindle
recomienda, en especial, estudiar el “potencial de agencia… el grado en que una intervención humana puede avanzar opciones específicas y estrategias para alterar el resultado de conflictos políticos o burocráticos”. Esto no es extraño, en Latinoamérica, los problemas políticos son los que más han frenado las reformas de descentralización de la educación.
