Por GESTIÓN EDUCATIVA Y EVALUACIÓN EN MORELOS
Hace más de cinco años, en un proceso político complejo, me pidieron hacerme cargo de la elaboración del Programa Educativo del Estado de Morelos 2001-2006, dentro de un proceso amplio de consulta y participación, en donde participó hasta el propio SNTE, aunque siempre con el riesgo latente de separarse. Finalmente, en septiembre de 2001, el Programa se presentó en Cuernavaca ante el secretario de educación federal. En este Programa se señalaban tres grandes objetivos para la educación del estado de Morelos: garantizar la equidad en el acceso a la educación, mejorar la equidad y fortalecer la capacidad de gestión institucional. Para ello se planteaban siete estrategias. La primera, y la más importante, consistía en desarrollar un sistema esta- tal de evaluación, investigación y desarrollo educativo, la segunda en implantar un sistema estatal de superación y perfeccionamiento de docentes y directivos; la tercera en establecer un sistema estatal para el fortalecimiento de la gestión educativa de calidad, participativa, corresponsable y regionalizada.
Tiempo después decidí hacer un análisis de la capacidad de gestión educativa en Morelos, porque frecuentemente se evalúan los procesos de aprendizaje (como se vuelven a poner hoy en la agenda pública por parte de la secretaria de educación federal) pero no se evalúa institucionalmente la capacidad de gestión. Aunque ésta no es simplemente una evaluación de los responsables de gestión, está íntimamente asociada con la capacidad de los directivos y funcionarios de la educación.
Como resultado de ambas reflexiones sobre la capacidad de gestión educativa del estado de Morelos, se concluía que después de la descentralización educativa de 1992, las autoridades educativas se habían dedicado a fortalecer la gestión educativa de la entidad desde un punto de vista político, dejando la gestión técnica, o propiamente educativa, a los mandos medios y a una réplica de los programas federa- les con muy poca iniciativa. A partir de 2000, encontramos que los mandos superiores —el secretario de educación, el director del Instituto Estatal de Educación y el subsecretario de educación— contribuyen a la construcción de la capacidad de gestión educativa de la entidad atendiendo principalmente los problemas políticos del sistema de educación básica, y tratando de tener control sobre el IEBEM, empezando con las direcciones de administración, personal, planeación y jurídica.
La estructura administrativa, por su parte, no contribuye al proceso de construcción de esta capacidad de gestión, pues la subsecretaría de educación atiende principalmente problemas de educación superior, mientras la dirección del IEBEM sigue atendiendo principalmente los problemas políticos y haciendo una gestión inercial de los programas federales, así como una gestión administrativa con estas mismas características. Los mandos medios “operativos” dentro del IEBEM, “Educación Elemental” y “Educación Media y Normal” se orientan a desarrollar funciones administrativas y laborales con los supervisores, más que a generar iniciativas.
La asignación de los responsables de estas áreas se acuerda con la representación sindical. La secretaría de educación ha intentado dejar a la dirección de desarrollo educativo la gestión operativa de la educación, evaluación y actualización de maestros, así como varios programas específicos. Desde aquí es donde se proponen fortalecer la gestión educativa estatal técnico-pedagógica.
Esta discontinuidad y la tensión política constante producen un gran desorden, a nivel de mandos superiores, en la gestión educativa. La discontinuidad se refleja en la variedad de instrumentos de gestión educativa —planes, programas y objetivos estratégicos— que se generan, en los cuales no se capitalizan los avances de cada uno de ellos ni, por supuesto se articulan. Por esto último, terminan ha- blando de impulsar la educación de calidad y con valores sin aportar propuestas originales, sin desarrollarlas, ni fundamentarlas adecuadamente. Así, se habla de “reorganizar el sector educativo” para mejorar su eficiencia, pero no para la eficacia de los procesos educativos y sin relacionarla con su calidad. Asimismo, se habla de “impulsar la participación social en la educación” sin hablar de los Consejos Escolares de Participación Social.
Y sin embargo, la construcción y puesta en marcha de estos instrumentos de gestión educativa representan las mejores oportunidades para ampliar su capacidad de ges- tión autónoma. Por supuesto, el fantasma de los problemas políticos ronda estas tensiones y falta de iniciativa para construir esa agencia de la que hablaba Grindle; y queda el otro fantasma, el de no mover las aguas de las iniciativas para que todos los mandos superiores sobrevivan, incluido el propio secretario de educación, aunque sin pena ni gloria.
Los obstáculos para supervisores y mandos medios técnicos pedagógicos son la sobrecarga administrativa y la enorme variedad de tareas de otro tipo —desde luego, también la política—, además de tener que reinventar todo aquello que no funcione. Uno de estos obstáculos, no tan visible, es la falta de articulación con los mandos superio- res, distintos de los mandos formales de educación elemental y educación media, para que estos puedan hacer eco de lo que enfrentan y escuchan por parte de directores y maestros en los Consejos Técnicos Escolares, o en las reuniones de “enlace” que se generan para resolver los problemas pedagógicos y político-administrativos. En estas reuniones se dan los mejores momentos para hacer valer los programas federales y hacerlos propios en cada zona escolar.
Sin embargo, no es posible conocer estos procesos pues la evaluación de la educación, con la excepción de ciertos programas específicos como el PEC, se centra principal- mente en los resultados de aprendizaje o en las escuelas, dejando de lado la evaluación de otros procesos de la gestión y, principalmente, su uso, mediante la cual se podría contribuir al fortalecimiento de la capacidad institucional de gestión de la educación en las entidades federativas. Ex- ploremos esta posibilidad mediante un breve análisis de algunos indicadores de evaluación del estado de Morelos. Uno de ellos, la Evaluación Nacional del Logro Académico en Centros Escolares (ENLACE), ha sido puesto en la mesa pública de discusión por la encargada de la educación del ejecutivo federal. ENLACE tiene como objetivo:
Crear una sola medida de carácter nacional y censal para proporcionar información indicativa del logro académico para cada alumno de todas las escuelas; apoyar, con los resultados, el mejoramiento de los procesos de enseñanza y aprendizaje en cada grupo escolar; promover la participación de padres de familia en la educación de sus hijos y de las escuelas, y fortalecer la convergencia de esfuerzos nacionales y estatales a través del Sistema Nacional de Pruebas de Aprendizaje, de la política nacional de evaluación y del Sistema de Evaluación.
La última aplicación de ENLACE, según el Instituto Estatal de Educación Básica del estado de Morelos, se llevó a cabo, en Junio de 2006, con la participación de 311,660 estudiantes de primaria y secundaria del estado de Morelos. Las evaluaciones comprendieron las asignaturas de Español y Matemáticas, aplicándose sólo a los estudiantes de tercero a sexto grado en primaria y a los de tercer grado de secundaria.
En los resultados de ENLACE en Morelos sólo tres es- cuelas del estado se encontraban entre las 500 mejores: una secundaria particular de Jiutepec, la ABC, y dos escuelas primarias, la Otilio Montaño de Cuautla y la “20 de noviembre” de Cuernavaca. Los resultados de evaluación del aprendizaje permitieron al secretario de educación de la entidad afirmar que Morelos se encuentra en el octavo lugar en educación primaria y noveno en educación secundaria.
Los resultados de las evaluaciones de estas escuelas, sin embargo, no son representativos del estado que guarda la educación primaria y secundaria de Morelos, ya que la es- cuela secundaria que aparece entre las primeras quinientas del país es una escuela privada muy pequeña, con sólo 41 alumnos y sólo fueron evaluados 19. Así que no podemos echar las campanas al vuelo por este indicador, debido a su falta de representatividad estatal.
Existen otros indicadores que son mejores, por ejemplo a nivel nacional se estima que Morelos ocuparía el primer lugar nacional en cuanto a eficiencia terminal para el ciclo 2005-2006, con un promedio de 86 por ciento, ocho puntos sobre el promedio nacional. En contraste, debe de preocuparnos la reprobación en este nivel, que se ha incrementa- do entre el ciclo escolar 2000-2001 y 2005-2006 de14.8 por ciento a 15.4 por ciento. Paradójicamente, es entre los municipios más urbanizados donde se concentran algunos de los mayores porcentajes de reprobación: Cuernavaca, Cuautla y Jiutepec. Este último tiene el índice de reprobación más alto entre ellos, con el 20 por ciento. Una evaluación más integral nos permitiría tomar acciones para mejorar el sistema educativo de secundaria en Morelos. Para eso se hacen las evaluaciones, como lo señala arriba el propio ENLACE.
En lo que concierne a los resultados de ENLACE en primaria, los resultados de las dos escuelas que orgullosamente lograron colocarse entre las 500 mejores del país, tampoco serían representativos para hacer generalizaciones para el resto de la entidad. Una vez más, tenemos que considerar otros indicadores. En este nivel educativo también se ha reducido la deserción entre el ciclo escolar 2000-2001 y el ciclo 2005-2006; así que también tendríamos que considerar, por ejemplo, que en la prueba nacional del ciclo 2002-2003 el promedio de habilidades lectoras de los estudiantes de sexto grado de primaria de Morelos se ubicaron en un nivel intermedio bajo, dos niveles por debajo del objetivo curricular. En matemáticas, el resultado promedio de desempeño de los estudiantes de primaria morelense los ubica en la frontera con el límite más bajo de los estándares nacionales. Los resultados de estas evaluaciones de primaria sí son representativos de la calidad de la educación que se ofrece en Morelos en función de los estándares nacionales, así como del camino que se tiene que recorrer para lograr los objetivos curriculares, “los alumnos que lo alcanzan pueden considerarse buenos lectores o en su caso que utilizan las matemáticas para resolver problemas de una manera eficiente” (INEE, 2004: 17).
En contraste con los resultados de primaria, en los que visiblemente se requiere mejorar bastante, en los resultados de las evaluaciones para tercer grado de secundaria de la entidad encontramos que el desempeño promedio en lectura está cerca de la frontera más alta, casi alcanzando el están- dar que se requiere para cumplir con el objetivo curricular para este nivel; en matemáticas no ocurre lo mismo, porque el desempeño promedio coloca a la entidad en la frontera de desempeño intermedio bajo. Esto es congruente con el alto nivel de los indicadores de eficiencia terminal de este nivel y nos muestra que tenemos que trabajar mucho más en matemáticas que en lectura y necesitamos hacer evaluaciones más integrales para tomar decisiones más precisas sobre cómo mejorar la calidad de la educación en Morelos.
Como se proponía en el Programa Estatal de Educación 2001-2006, la estrategia de un sistema estatal de evaluación era sin duda la más importante y permitiría al sistema educativo morelense fortalecerse en su gestión. Este análisis es una muestra de cómo se podría utilizar la evaluación, más allá de un solo indicador, para generar iniciativas que verdaderamente contribuyan a mejorar la calidad de la educación, en lugar de retóricamente señalar que Morelos tiene el primer lugar en eficiencia terminal o que ocupa el octavo o noveno lugar en este tipo de pruebas. Ese tipo de razona- miento es inadecuado.
Por este tipo de razones es que otros especialistas (Honig, 2004) sostienen que los patrones tradicionales verticales de gestión se concentran más en controlar cómo se implementará la política, que en apreciar cómo pueden contribuir las entidades, las escuelas y los maestros a lograr las metas de calidad educativa y de equidad, olvidándose que la ambigüedad y los riesgos de los procesos de innovación de políticas y gestión educativa hacen que un camino de mayor apertura y con mayores elementos locales contribuya mucho más al éxito, que aquellos métodos de gestión centralizados, orientados simplemente al control, tradicionalmente verticales y excluyentes.
La clave, según este mismo investigador, radica en la forma en que las entidades federativas, los mandos medios y superiores, las escuelas y las dependencias educativas utilizan la evaluación y su información interna, pero también la externa, porque de esta manera fortalecen su gestión educativa autónoma.
En el sexenio pasado se planteó que se impulsarían los procesos de evaluación para hacer de las escuelas organizaciones que aprenden, pero se fracasó, como en muchos procesos de implementación que pusieron en marcha, porque paradójicamente se descuidó el proceso político de gestión e implementación que tanto toman en cuenta las entidades federativas, además de que se recalcó el papel de las escuelas sin hacer suficiente énfasis en fortalecer la gestión educativa de los estados y los mandos medios. Y es que la evaluación debe ser generada y utilizarse desde los estados. Para que exista el aprendizaje organizacional se re- quiere tanto de búsqueda de información como de su uso. Los exámenes nacionales y la rendición de cuentas federal es indispensable, lo mismo que el apoyo técnico y político, pero también resulta indispensable el uso de la información y la evaluación local, porque fortalece la gestión institucional de la educación verdaderamente descentralizada. De otra forma, simplemente se repiten las instrucciones federales y seguiremos construyendo la calidad educativa desde la Ciudad de México, permitiendo que los mandos superiores de la educación nacional y estatal sigan refugiándose en el paraguas de los problemas políticos, sin iniciativas y sin pena ni gloria, aunque presumiendo equivocadamente cuando salen bien las cosas.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Grindle, Merilee (2003), “La paradoja de la reforma educacional: pronosticar el fracaso y encontrar el progreso”, en: Sergio Martinic y Marcela Pardo, Economía política de las reformas educativas en América Latina, Santiago de Chile.
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